医药反腐不会到期即止，十四部委查医药/医疗腐败（独家解读）
标题
医药反腐不会到期即止，
十四部委查医药/医疗腐败（独家解读）
作者
梁嘉琳
原国务院医改领导小组秘书处
“医疗医药反腐倡廉长效机制”课题负责人
健康中国研究中心（政府类智库）
理事、研究员
“健康国策2050”学术平台创办人、总编辑
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正文
5月27日，据多家媒体报道，国家卫生健康委牵头14部委联合制定印发年度工作文件，继续纠正医药购销领域、医疗服务中的不正之风。外界认为2023年7月启动的医药领域腐败问题集中整治（简称“医药反腐整治”）在今年7月到期即止，上述文件无疑打破了这一预期。特别是上述工作文件专门提到启动多项试点，无疑将对医疗界、医药界实施严于现行政策的监管。
跨部委纠风：
超过25年，但仍“魔高一丈”
医药腐败是一个老大难问题，自上个世纪90年代起，在国家要求公立机构（如：军队、政府、医院）三产脱钩之后，公立医院无法再通过经营电器行、家具行等副业维持收入，作为补偿，国家对其采购并销售药品允许加收15%费用（“15%药品加成”），自此，公立医院就染上了长达30多年的“药品依赖症”，即便是在2017年起全面取消药品、耗材加成之后，医药行业与医疗机构、医务人员的“带金销售”纽带依然没有被完全斩断，并在某些特定时期有愈演愈烈之势。
其实，早在1995年，原国家卫生部、国家医药管理局、国家中医药管理局、解放军总后勤部卫生部就联合发出通知，强调坚决纠正医药购销活动中的不法行为。早在1999年，时任国务委员、国务院秘书长王忠禹在全国纠正医药购销中不正之风工作电视电话会议上就指出，事关人民群众生命健康，事关加强党风廉政建设和改革、发展、稳定大局的一项重要工作，要下决心进行坚决治理，切实抓出阶段性的成果。当时，已为此成立了“国务院纠风办”，由原国家卫生部牵头，医药产业、纪检审计等多个部委参与其中。
在超过四分之一个世纪的漫长岁月里，纠风工作从药品流通领域，向中游延伸到生产领域（如：查处广药白云山套取生产环节资金用于“带金销售”案）、向上游延伸到研发环节（如：中央纪委国家监委机关报《中国纪检监察报》点名“有的企业已赞助科研经费……等名义，进行不法利益输送”）；从查处医药领域，延伸到查处医疗行业不正之风，包括与医药界无关的收取患者红包、“天价医疗费”等问题。
过去25年多时间里，从管理体制上，跨部委纠风机制从国务院纠风办（领导小组办公室），到国务院纠风机制（部际联席机制），再到近年来，改由在部委层面由国家卫健委牵头、多部委联合发文。从运作机制上，从宏观政策性文件，到工作要点文件，再到对应到每一家职能部门的督导考核清单。每一轮党和国家机构改革的变迁，并没有动摇持续深化医疗、医药反腐的坚定方向。
医药腐败料将长期存在
反腐倡廉重大斗争永远在路上
正所谓“道高一尺，魔高一丈”，只要构成医药腐败的深层次体制机制因素没有解决，医疗/医药纠风就没有终点。根据笔者课题研究：
在价值链传导方面：从完整的产业链视角看，在上游（新药研发）、中上游（医药制造）、中游（医药流通）环节处于“市场轨”，遵循高度中介化、商品化、资本化逻辑，各市场主体对更高的毛利率、投资回报率的追求，将传导到中下游（药品采购与使用）、下游（医保报销）环节，并给后者带来很大的控费压力——后者处于“政府轨”，在回归公益性的政治导向下，遵循的是去中介化、去商品化、去资本化的逻辑——这说明医改是世界性难题，进而为医药腐败提供体制性诱因；
在决策链传导方面：尽管在国家医保改革之后，在公立医院的医药利益链方面，已经被层层剥夺了药品采购的选品权、定价权，但仍然保留公立医院作为法人的结算权，以及永远不可能取消的医务人员作为自然人的处方权。同时，在公立医院薪酬改革不到位的现状内，在继续落实“两个允许”提升公立医疗机构（及其管理者）薪酬自治权前提下，医疗机构从业人员的采购、处方、使用、报销行为就一定会跟“创收”（正向）、“控费”（反向）违规挂钩，进而为医药腐败提供机制性诱因；
在利益链传导方面：过去20多年前，只要我国遗留下来的“万号批文”的诸多低效劣药、安慰剂“神药”问题没有解决，只要同一个疾病领域仍存在多家竞争产品同质化【包含：药品（含：处方药、非处方药）、保健食品、食品的竞争】，只要药品采购、使用、报销仍存在跨系统、跨所有制、跨单位的“监管差”，只要医疗行业相较于其他行业存在高度的信息不对称、权力不对称，只要“关键少数”“关键岗位”故意设置了较大的人为操纵空间、私自（变相）设立的准入许可，再加上医药机构对医疗机构工作人员的围猎、腐蚀，进而为医药腐败提供管理性诱因。
2022年6月17日，中央政治局就一体推进不敢腐、不能腐、不想腐进行第四十次集体学习，最高领导人在主持学习时强调，反腐败斗争关系民心这个最大的政治，是一场输不起也决不能输的重大政治斗争。正是遵循最高领导人的重要指示精神，原国务院医改领导小组秘书处、国家卫健委第一时间牵头起草“医疗医药反腐倡廉长效机制”文件，并委托相关课题给我方。
管反腐，先要抓作风
14部委各司其职全梳理
在庆祝中国共产党成立95周年大会上，最高领导人发表重要讲话。他指出，党的作风是党的形象，是观察党群干群关系、人心向背的晴雨表。党的作风正，人民的心气顺，党和人民就能同甘共苦。作风建设永远在路上。“己不正，焉能正人。”作风建设，是党的建设的五大方面之一，更是最高领导人高度重视、亲自部署的领域。
早在2018年，《关于加强公立医院党的建设工作的意见》由最高领导人担任主席的中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过，并由中办印发。该文件重塑了公立医院的治理结构，确立了公立医院实行党委领导下的院长负责制，要求党委等院级党组织发挥把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用。针对公立医院院长可能并非中共党员且不受严于国法的（中共）党纪制约，上述意见确保党委书记有权以集体决策机制形成对院长的制衡，而且党委书记自身也受党纪监督。
因此，今年的纠风重点工作文件指出，以“站台式讲课”“餐桌式会议”等为切入点，坚持“风腐一体”治理，深入整治接受医药企业变相利益输送的行为。这意味着，各级各类公立医疗机构党委必须全面落实党中央、上级党委的要求，积极主动地强化公立医院行风建设，发挥好机构内部的自律、自净功能，而决不能把医药腐败的矛盾和难题推卸给上级组织。
以文件提到的“站台式讲课”“餐桌式会议”为例，其本身并不一定涉及医药“带金”销售的商业贿赂行为，但却承担了专家资源“敲门砖”、专家关系“润滑剂”、专家公关“垫脚石”的功能，如果不能防微杜渐、抓早抓小，就很容易从行风问题恶化为腐败问题，从内部批评教育恶化为追究（严重）违法违纪责任。
正因此，今年的纠风要点文件中继续要求，坚持“谁主管谁负责”“管行业必须管行风”，坚决扛起医药卫生领域廉政建设和反腐败斗争的政治责任。这其中，14个部委各司其职——
在医疗侧行风建设方面：国家卫健委承担的是公立医疗机构，医务人员行风建设，国家疾控局管的是公共卫生机构，从业人员行风建设，国家中医药局管的是中医医疗机构行风建设，教育部管的是高校直属医疗机构的行风建设，国务院国资委管的是中央和地方国有企业所办医疗机构（广义的社会办医疗机构）的行风建设；
在医药侧行风建设方面：国务院国资委管的是中央和地方国有企业所办医药企业的行风建设，国家药监局管的是药品流通环节行风（医药代表备案管理）……
在行风的外部监督方面：国家医保局管的是报销环节乃至生产流通环节骗取医保资金的医药腐败问题，国家市场监管总局管的是通过医药“带金”销售造成的不正当竞争问题，国家税务总局管的是通过虚开虚增发票实施“带金”销售的涉税违法犯罪行为，公安部管的是医药腐败背后的刑事案件处置，国家审计署管的是加强对医药企业生产、销售和医保定点医药机构的审计监督；
在支持医药发展方面：行风建设不能只有存量还要做足增量，因此，今年的纠风工作要点文件首次提出，推动落实医药工业高质量发展行动计划，落实财税优惠、成果转化等方面的激励政策。国家工信部管的是大力发展医药产业，引导医药企业进行技术改造，确保优质供给、创新产品能够替代劣药、“神药”，并从源头上确保医药企业“不想腐”；商务部管的是推动现代药品流通方式发展，通过降低医药产业流通成本，为企业的创新转型留足利润空间；财政部统筹安排预算，支持纠风工作。
卫健委+审计署+医保局：
构建全息化的行风监管体系
今年的纠风工作要点文件提出聚焦关键环节，加大处置力度。
紧盯项目招采、目录编制、价格确定、项目申请、新药申报、回款结算等权力集中、资金密集、资源富集的医药领域风险，
聚焦虚开发票、虚假交易、虚设活动等形式违规套取资金用于实施不法行为，
严查假借各类会议、捐赠资助、科研合作、试验推广等形式捆绑销售、“带金销售”中的违法违规行为。
上述打击重点可谓有非常强的针对性，有的是针对郑杰案（曾任国家医保药品目录调整技术指导组组长），有的是针对章明案（曾任国家组织药品带量集采“国家联采办”专家组组长），有的是针对公立医院普遍、严重亏损大环境下恶意拖欠医药企业货款的行为，有的是针对卫生、医保领域普遍存在10多项中央、地方“小目录”等（变相）增设行政许可等行为。
除了继续加大对违法违规案件的查处力度外，出于保护医务工作者“白衣天使”免受外部腐蚀，着力于加强事前预警、事中检查，由国家卫健委牵头，由国家审计署、国家医保局强力介入，各自首创出一系列监督机制，试图构建出针对医疗、医药的全息化监管体系——
1. 国家卫健委：首次提出“开展基于病案首页信息的智能化和嵌入式监管试点，加大对高额费用病例的抽检评价，推进医疗行业信用体系建设”：
作为公立医疗机构、医务人员的行业主管部门，如果各级卫健委无法实现“管办分开”，以超然姿态开展对公立医疗体系的主动监管，那么作为医疗体系外部监督者、医保定点医疗机构定价与支付者的各级医保局，自然就会强势介入，实际上，国家医保局已经在推广三明医改的政策文件中提出，探索推进基金监管信用管理，并在去年就《关于加强定点医药机构相关人员医保支付资格管理的指导意见》征求意见，试图将监管抓手从医疗机构，延伸到除医疗管理者外的医师、护师、药师、技师等医务人员；
如今，国家卫健委主动出击，以反腐整治强力震慑消除行风建设阻力，以行风建设政治高度抓好公立医院日常监管，有助于防止行风问题失范、失序、失控，最终酿成不可原谅大案、不可逆转损失、不可控制舆情；
此次，国家卫健委通过对病案首页（部分地区可能延伸到内页）开展大数据监控，并抽查评价产生高额费用的“高风险”病例，是在新医改实施初期，陈竺院士担任原国家卫生部部长期间，联合中央纪委推广“阳光用药”电子监察的一次全新升级，预计将让疑似医药腐败行为暴露在阳光之下。
2. 国家审计署：首次提出“开展公立医院和药品医疗器械生产经销使用情况专项审计调查”：
“审计一出手，行业抖一抖”。跟上升到刑事犯罪的公安部门侧重个案不同，跟卫健部门在行业内部完成自律自净不同，国家审计署既有极高的政治背书（最高领导人担任中央审计委员会主任），又有极专业的经济审计队伍（全国审计机关工作人员超过10万人），还有极强烈的震慑效应，比如：国家审计署对广东省人民政府开展药品、高值医用耗材生产经销使用情况专项审计调查之后，通过将线索移交给纪检监察、公检法部门，牵连出一系列大案要案，包括广东省卫健委（原卫计委）连续三任一把手主任陈元胜、段宇飞、朱宏的严重违法违纪问题；
早在2019年国家医保局牵线国家财政部实施的“药企查账”，即：医药企业会计信息质量检查，该检查发现77家药企普遍存在使用虚假发票套取资金体外使用等违规行为，其中有19家医药企业受到了3-5万元不等的行政处罚。在这一检查中，无论是标榜“发达国家合规度高”的外资企业（如：赛诺菲、默克、礼来），还是标榜“共和国长子”的国营药企（如：上海上药新亚药业、深圳华润三九医药），还是标榜“上市公司合规度高”的民营上市药企（如：山东步长制药），无一清白。至此，在各类医药企业的成本费用结构被监管部门“看光光”之后，再也没有企业敢以、能以“带量集采导致药企亏本、没钱研发”为由阻滞医保改革；
如今，中央决定将广东的专项审计调查经验复制推广到全国，其对行业的震动作用，不亚于上述“药企查账”；因为审计署拥有按程序移交行风问题线索的职权，将对医药企业上至董事长在内的管理层、医疗机构上至书记和院长在内的管理层产生强力震慑，甚至即便相关责任人本身并不牵涉医药腐败问题，但仍然要承担本单位“一岗双责”连带政治责任。
3. 国家医保局：《“十四五”全民医疗保障规划》提出的“开展成本价格专项调查”、2024年价格招采头号工作的“价格治理”措施——“着力纠治不公平高价、歧视性高价，持续推动挂网价格均衡透明。加强对首涨、极值、价差大等价格异常波动药品耗材核查处置”——均首次纳入今年的纠风工作文件（详细解读，另文刊发）。
（本文仅代表发言专家个人观点，与其所供职单位或“健康国策2050”官方立场无关。）
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健康治理系列谈第二十一期《反腐之后，如何倡廉：公立医院薪酬绩效改革论辩》：中央推广的“三明医改”卫健委领导周显葆、国家卫健委直属医院运营管理部部长宿小满、知名医院管理咨询机构创始人秦永方、有关部委医疗反腐课题组长梁嘉琳
健康治理系列谈第二十二期《大型医院巡查方案公布：前瞻、问题与对策》：国家卫健委法律咨询专家、反腐倡廉政策咨询专家，公立医院纪检监察干部，知名医院管理研究所专家
健康治理十日谈第一期《医疗/医药双轨制的秘密》：原国家食药监局药品监管司司长李国庆、江苏卫健委原副主任李少冬、上海卫生健康发展研究中心李芬研究员
健康治理十日谈第二期《机构/散户投资人的政策素养》：科技部、工信部生物医药领域评审专家郑玉芬、医疗健康投资50人论坛（H50）2020年度轮值主席杨瑞荣
健康治理十日谈第三期《公立医院去行政化：改革动向与对策建议》：海南省原卫生厅长白志勤（省级试点）、陕西省山阳县卫健局原副局长徐毓才（基层视角）、香港教育大学教授和经纬（港台启示）
健康治理十日谈第四期《剖析医保报销堵点：国家医保局大排查》：江西医保局待遇保障处原处长蔡海清（医保政策视角）、安徽蚌埠医保中心原主任秦鹏（医保经办视角）、《医院管理能力探讨》作者诸任之（医疗管理视角）
健康治理十日谈第五期：《医保-医院-药企“三角债”上榜：成因与对策》：中国劳科院原副院长谭中和（“医保-药企直接结算”与医保局考核）、中国社会科学院教授姚宇(地方医改真实痛点破解)、西交大一附院医疗管理专家左煌（医院运营管理&合规建设）
茗谈书友会第一期《寻找政策与传播“黄金分割点”》：国家卫健委/国家医保局传播咨询专家梁嘉琳（健康战略传播）、中央网信办咨询专家刘灿国（政策宣传指引）、创新生物制药公关联盟发起人张辉（传播实战经验）
茗谈书友会第二期《中国药品监管史》：北京大学药物政策专家韩晟《中国药品价格监管20年》、政策宣教专家梁嘉琳《市级集采：合理吗？能行吗？管用吗？》、口腔医院院长/国际牙医师学院fellow王聿明《种植牙价格专项治理：医保新政的行业影响与应对》
健康担当与想象力第一期《为乡村医疗卫生能做点什么？》：全科医学主委潘志刚教授（政策解读）、县域健康共同体董寅总院长（区域级一体化管理）、英国伯明翰大学姚弥博士（海外经验）、陕西省汉中市留坝县郭发刚全科医生（基层院长建言）
健康担当与想象力第二期《为医疗/医药反腐能做点什么？》：国家卫健委财务会计咨询专家王洁教授（医院内控体系）、国务院医改秘书长课题组组长梁嘉琳（制度体系与政策工具）、国家医保局基金监管评定优秀医保局王敏科长（医保定点医师/护师/药师/技师管理）、跨国医药企业协会（RDPAC）合规负责人敬礼
健康担当与想象力第三期《中央发布基本养老服务清单：影响与对策》北大应对老龄化国家战略研究中心主任陆杰华、全国养老服务业专家委员会委员张乃子、中国电子工程设计院副所长韩涵
健康担当与想象力第四期:《国家卫健委推一体化诊疗“专病中心”：问题与对策》清华长庚医院副院长魏来、北大肿瘤医院党委副书记薛冬、首都医科大学国家医保研究院专家张立强
健康政策助力专病防治第一期《罕见病公共政策体系》：国家卫健委罕见病诊疗与保障专家委顾问李定国（罕见病监管史）、国家人社部/中国银保监会咨询专家郑秉文（罕见病创新筹资与支付）、国家药监局咨询专家杨悦（罕见病立法与监管科学）
健康政策助力专病防治第二期《脊髓损伤患者综合保障》（倡议书首发）：国家重点医院康复专家许涛（诊疗认知）、前中国体操冠军桑兰（国际经验）、公益组织创办人潘美好（国内现状）
健康政策助力专病防治第三期《保生育健康：“三医”政策能做什么？》：中国人口学会会长翟振武（人口战略）、英国皇家妇产科学院荣誉院士程利南（妇幼健康）、宁波洪塘社区卫生服务中心王伟院长（“生育友好未来社区”前沿探索）
健康政策助力专病防治第四期《学生心理悲剧多发，构建公平/优质的精神心理服务体系》：同济大学精神卫生中心特聘教授黄智生（互联网与人工智能心理危机干预）、国家卫健委卫生应急处置指导专家程文红（精神心理治疗）、中央文明办等“心理专家讲坛”主讲任苇（重大突发事件心理援助）
梁嘉琳 | 审稿
肖媛丹 | 排版
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